Международные конференции по охране окружающей среды и международные экологические организации

Международные конференции по охране окружающей среды и международные экологические организации

Поколение, живущих сегодня людей стало свидетелем драматических событий, которые изменили природу отношений человека с окружающей его средой. Проблемы охраны окружающей среды не ограничиваются рамками отдельных стран или регионов - они приобретают глобальный характер. Необходимость их решения в общепланетарном масштабе предполагает объединение усилий международного сообщества, развитие международного сотрудничества в целях охраны окружающей среды.

Развитие международного законодательства в области охраны окружающей среды обусловлено проблемами разрастающегося экологического кризиса.

Международное значение глобальных проблем требует поиска конкретных мер для поддержания стабильности экологических систем. Защита окружающей среды от вредных воздействий предполагает два главных направления деятельности: первое - контроль (мониторинг), второе - управление (экономические меры природоохранного регулирования). Осуществление этой деятельности в планетарном масштабе не будет возможным без тесного сотрудничества как можно большего числа государств в области охраны окружающей среды.

 Эффективное международное сотрудничество в области охраны окружающей среды невозможно без активного участия международных организаций. Необходимость такого участия обусловлена некоторыми особенностями экологической проблематики.

Во-первых, современная наука пока не способна ответить на многие вопросы, связанные с механизмом воздействия человека на природу и способами решения возникающих при этом проблем. Требуются обширные и дорогостоящие исследования, успех которых в немалой степени зависит от наличия постоянно действующих глобальных и региональных систем обмена научной информацией и экологического мониторинга.

Во-вторых, учитывая, что международные соглашения являются в настоящее время одной из основных форм реакции международного сообщества на проблемы окружающей среды, нельзя не признать неудовлетворительной обычную медлительность, проявляемую государствами при их разработке, заключении и ратификации. Думается, что методы традиционной дипломатии по большей части исчерпали себя применительно к экологической проблематике и им на смену должны прийти новые нормотворческие механизмы, способные адекватно реагировать на стремительные изменения в состоянии окружающей среды и уровне научных знаний о природе. Важно также отметить, что исключительно актуальным остается вопрос об осуществлении государствами уже взятых на себя международно-правовых обязательств. В целях повышения действенности природоохранных конвенций необходимо, чтобы, с одной стороны, обязательства участников носили более конкретный характер, а с другой стороны, существовали органы, контролирующие их соблюдение, наподобие тех, которые созданы в рамках международных соглашений но нравам человека.

В-третьих, экологические проблемы отличает их тесная, объективно обусловленная взаимосвязь с проблемами экономического развития, контроля за численностью населения, борьбы с нищетой. Это означает, что принятие мер, направленных на преодоление негативных экологических тенденций, должно осуществляться с учетом социальных, демографических и экономических факторов.

Международные организации, как постоянно действующие структуры, располагающие собственными интеллектуальными, техническими и финансовыми ресурсами и обладающие определенной политической независимостью по отношению к участвующим государствам, представляют собой инструмент, наилучшим образом приспособленный для решения тех задач, которые возникают в ходе осуществления международного природоохранного сотрудничества. По этой причине уже к концу б0-х гг. экологические проблемы оказались в повестке дня ведущих международных организаций, учредительные документы которых, кстати сказать, непосредственно не предусматривали охрану окружающей среды в качестве одного из направлений их деятельности.

В настоящий момент экологическая проблематика включена в сферу интересов таких авторитетных региональных организаций, как Совет Европы, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Европейский союз, Организация американских государств. На глобальном уровне ответственность в данной области взяла на себя Организация Объединенных Наций, превратившись со временем во "всемирный форум по организации международной деятельности в области окружающей среды". Среди достоинств системы ООН один из авторов выделяет ее всемирный масштаб, сочетание политических, социально-экономических и научно-технических направлений в ее деятельности, а также межправительственный характер, позволяющий добиваться практической реализации решений и дающий возможность мобилизовать на решение глобальных экологических проблем большое число других международных правительственных и неправительственных организаций, национальных научных учреждений и отдельных выдающихся ученых.

Первая экологическая акция ООН датируется еще 1949 г., когда в Лейк-Саксессе (США) была проведена Международная научно-техническая конференция по охране природы. В 60-е гг. в ООН наметилась тенденция перехода от разрозненных, бессистемных мероприятий, связанных с отдельными аспектами природопользования, к более комплексной деятельности, поставленной уже на постоянную основу. В этот период экологические проблемы заняли свое место повестке дня многих специализированных учреждений ООН. Так, например. Всемирная организация здравоохранения начала заниматься вопросами воздействия загрязняющих веществ на здоровье человека, Всемирная метеорологическая организация — влиянием загрязнения атмосферы на климат. Организация по вопросам продовольствия и сельского хозяйства занялась изучением влияния экологической деградации на производство продовольствия и проблемами чрезмерной эксплуатации рыбных ресурсов, а ЮНЕСКО взяла на себя ответственность за развитие научных знаний об окружающей среде

Тем не менее поворотным пунктом в природоохранной деятельности ООН можно считать состоявшуюся в 1972 г. в Стокгольме Конференцию ООН по проблемам окружающей человека среды. Именно Стокгольмская конференция заложила основы сбалансированного и комплексного подхода к решению на глобальном уровне всего спектра экологических проблем. Принятые в шведской столице решения придали мощный импульс международному природоохранному сотрудничеству, предопределив стремительное развитие международного права окружающей среды и задав новью параметры экологической деятельности ООН. Кроме того, конференция оказала влияние и на внутреннюю политику многих государств, в национальных приоритетах которых прежде отсутствовали вопросы охраны природы. После Стокгольма в массовом порядке начали разрабатываться государственные экологические программы, а также стали создаваться механизмы для их реализации.

Непосредственным итогом работы конференции явилось принятие в ходе заключительного пленарного заседания солидного числа документов, среди которых особое место занимает Декларация об окружающей человека среде. Некоторые делегаты сравнивали Декларацию по ее значению в истории человечества с Великой хартией вольностей, а представитель Канады охарактеризовал этот документ как первый важный шаг на пути к разработке международного права окружающей среды. Несколько позже известный французский юрист Кисе отметил, что Декларация может служить базисом для любых будущих действий в области охраны окружающей среды. Время подтвердило справедливость этого замечания. Положения Стокгольмской декларации такт или иначе были отражены во многих международных природоохранных конвенциях, а также в решениях международных организаций и конференций; на них нередко ссылается в ходе своей кодификационной деятельности Комиссия международного права. Таким образом, хотя Стокгольмская декларация и не обладает обязательной юридической силой, присущей международному договору, нельзя не согласиться с теми исследователями, кто признает за этим документом статуе источника международного права окружающей среды.

Декларация начинается с тезиса о том, что человек является одновременно и продуктом, и создателем окружающей его среды. Окружающая среда предопределяет интеллектуальный, социальный и духовный рост человека. В Декларации подчеркивается, что охрана и улучшение окружающей среды выступают необходимым условием для человеческого благополучия, причем ответственность за осуществление деятельности в этом направлении возлагается не только на правительства, но и на отдельных людей.

Вторая часть Стокгольмской декларации представляет собой свод двадцати четырех руководящих принципов, которым государства и международные организации должны следовать, предпринимая действия, способные повлиять на состояние окружающей среды. Первый из этих принципов имеет, пожалуй, фундаментальное значение, поскольку он устанавливает неразрывную связь между охраной окружающей среды и реализацией основных нрав и свобод человека. Последующие шесть принципов формируют то, что, по выражению одного из авторов, является сердцем Декларации. В них подчеркивается, что естественные ресурсы, под которыми следует понимать не только нефть и полезные ископаемые, но и воздух, воду, почву, растения и животных, требуют бережного отношения в интересах настоящего и будущих поколений. На человеке лежит особая ответственность за сохранение природного наследия.

Помимо Декларации участники Стокгольмской конференции одобрили План мероприятий в отношении окружающей человека среды — пространный документ, содержавший 109 рекомендаций по различным аспектам международного природоохранного сотрудничества. План не только указывал на необходимость проведения тех или иных мероприятий, но и определял организационные формы их осуществления На основании рекомендаций, содержавшихся в Плане, Генеральная Ассамблея ООН учредила в 1972 г. ЮНЕП — Программу ООН по окружающей среде. Перед Программой была поставлена задача свести воедино и усилить деятельность, начатую еще до Стокгольма некоторыми органами и учреждениями ООН.

Иными словами, речь шла не о создании нового специализированного учреждения или существенном расширении компетенции ООН в области охраны природы, а о рационализации и повышении эффективности уже существующих проектов. За ЮНЕП закреплялась каталитическая и координирующая роль, в то время как ответственность за исполнение и финансирование природоохранных проектов возлагалась на Организацию Объединенных Наций в целом. Как отмечается в докладе ООН, посвященном двадцатилетию Стокгольмской конференции, с появлением ЮНЕП возникла реальная движущая сила, побуждающая большинство органов и учреждений системы ООН не только включать природоохранные элементы в свою деятельность, но и создавать подразделения и департаменты, занимающиеся экологическими вопросами.

Общее руководство деятельностью ЮНЕП осуществляется Советом управляющих — органом, который формируется из представителей 58 государств, избираемых Генеральной Ассамблеей сроком на 4 года на основании принципа справедливого географического представительства. Начиная с 1987 г. Совет собирается раз в два года.

В структуру ЮНЕП входят также небольшой секретариат, расположенный в Найроби, и добровольный Фонд окружающей среды, созданный в целях полного или частичного финансирования отдельных экологических проектов в рамках системы ООН. Первоначально одним из элементов структуры ЮНЕП являлся также Совет по координации деятельности в области окружающей среды, однако позже его функции взял на себя Административный комитет по координации.

ЮНЕП представляет собой вспомогательный орган ООН, который по своему устройству и характеру приравнивается к международной организации. В пользу подобного утверждения говорит наличие у ЮНЕП системы постоянно действующих органов, ее определенная организационная и финансовая независимость, способность в отдельных случаях выступать субъектом международных отношений, заключая, например, международные сделки с правительствами, организациями и частными лицами или делая заявления от собственного имени.

На своей первой сессии в 1973 г. Совет управляющих очертил круг задач, стоящих перед ЮНЕП. В него вошли: обеспечение более глубоких научных знаний, позволяющих осуществлять комплексное и рациональное управление природными ресурсами; поощрение и поддержка комплексного подхода к планированию и управлению развитием; помощь государствам, особенно развивающимся, в решении их экологических проблем. В соответствии с решением Совета управляющих, принятым в 1959 г., деятельность ЮНЕП охватывает следующие тематические области: защиту атмосферы путем борьбы с изменением климата и глобальным потеплением, разрушением озонового слоя и трансграничным загрязнением воздуха; охрану ресурсов пресной воды; защиту океанов; охрану земельных ресурсов путем борьбы с обезлесением и опустыниванием; сохранение биологического разнообразия; экологически безопасное использование биотехнологий; экологически безопасное удаление опасных отходов и токсических веществ; охрану здоровья людей и качества жизни от последствии деградации окружающей среды.

В процессе работы над заданными темами ЮНЕП разработала особый метод, получивший название программного метода. Он включает в себя три уровня. Вначале собирается информация об экологических проблемах и предпринимаемых усилиях по их разрешению, выявляются пробелы в знаниях и недостатки в осуществлении, а также определяются учреждения, которые должны быть привлечены к исправлению положения. Затем определяются цели и стратегии для Программы и разрабатываются конкретные мероприятия. Этот материал представляется правительствам, международным межправительственным и неправительственным организациям, другим учреждениям. Наконец, на заключительном этапе отбираются мероприятия, которые получат поддержку от Фонда окружающей среды.

Краеугольным камнем в деятельности ЮНЕП является сбор и распространение информации, осуществляемые в рамках программы "Глобальная система наблюдения" (Earthwatch). Глобальная система наблюдения была определена в Стокгольме как "динамичный процесс интегрированной оценки окружающей среды, с помощью которой идентифицируются соответствующие экологические проблемы и собираются и оцениваются необходимые данные, дающие основу для информации и понимания проблем в целях эффективного управления окружающей средой. В качестве основного элемента данной программы выступает система глобального экологического мониторинга, которая наподобие зонта охватывает множество мониторинговых сетей на международном и национальном уровнях. Программа включает также Международный регистр потенциально токсичных веществ, который создан для обеспечения наиболее приемлемого и наименее вредного использования химических веществ, и ИНФОТЕРУА — службу, способствующую международному обмену наиболее современной экологической информацией по самому широкому кругу вопросов. Представляя сведения, необходимые для принятия экологически обоснованных решений, эти проекты особенно полезны для тех стран, которые не имеют достаточных средств на проведение собственных научных исследований.

Помимо оценки состояния окружающей среды деятельность ЮНЕП включает в себя также планирование, проведение международных консультаций, содействие в развитии нрава окружающей среды, помощь в подготовке кадров, организация научно-практических конференций и семинаров.  В частности, более пятидесяти государств получили от ЮНЕП помощь в разработке своего природоохранного законодательства, которая выразилась в подготовке докладов для правительств, рекомендаций и проектов документов. Роль ЮНЕП в развитии международного права окружающей среды будет рассмотрена в другом разделе.

Следует отметить и такое направление в деятельности ЮНЕП, как участие в качестве учреждения-исполнителя в Фонде глобальной окружающей среды, созданном в 1991 г. в соответствии с резолюцией директоров-исполнителей Всемирного банка и на основе соответствующих соглашений между Программой развития ООН, ЮНЕП и Всемирным банком. Фонд обеспечивает развивающимся странам безвозмездное и льготное финансирование экологических проектов в четырех ключевых областях: изменение климата, биологическое разнообразие, международные воды и истощение озонового слоя. Как организация, которой доверено дело охраны окружающей среды, ЮНЕП претендует на особую стратегическую роль в деятельности Фонда. Оценивая в целом долгий путь, пройденный Программой ООН по окружающей среде, нельзя не признать, что, несмотря на ряд сдерживающих факторов, таких как скромный объем полномочий, небольшое число сотрудников, ограниченный бюджет и удаленность штаб-квартиры от основных политических и экономических центров, ей удалось добиться впечатляющих результатов. Тем не менее модель ЮНЕП, основные параметры которой были определены еще в начале 70-х гг., нуждается сегодня в существенной (если не коренной) реорганизации. Принятая Советом управляющих ЮНЕП Найробийская декларация уточнила задачи Программы с учетом новых тенденций в международном природоохранном сотрудничестве, наметившихся после Конференции в Рио-де-Жанейро.

Осторожные по своей тональности положения Найробийской декларации не содержат и намека на какие-либо радикальные изменения в структуре и компетенции ЮНЕП. Однако, думается, давно назрела необходимость в создании на базе Программы ООН по окружающей среде полноценной международной организации, обладающей статусом специализированного учреждения. Эта идея отнюдь не нова: предложения такого рода звучали еще во время подготовки к Стокгольмской конференции. Тогда выдвигался, в частности, проект создания в рамках системы ООН "суперагентства" с наднациональными полномочиями" По прошествии времени актуальность подобной идеи лишь возросла. Беспрецедентные по своему масштабу и охвату, современные экологические проблемы требуют такого же беспрецедентного уровня координации предпринимаемых государствами действий.

Разумеется, когда речь заходит о преобразовании ЮНЕП во всемирную природоохранную организацию, подразумевается не только повышение правового статуса Программы, но и значительное расширение компетенции. Так, предполагается, что новое учреждение могло бы формулировать применительно к своей проблематике основные принципы, аналогичные тем, которые вырабатывает Всемирная торговая организация (например, статус наибольшего благоприятствования и отсутствие дискриминации или принцип ценообразования с учетом затрат на защиту окружающей среды). Другой функцией создаваемой организации могло бы стать установление и осуществление контроля за перераспределением международных квот на использование хозяйственной емкости биосферы. Экспертами высказываются также предложения о том, как обеспечить стабильное и достаточное финансирование деятельности природоохранного агентства. В частности, среди способов получить требуемые средства называются налоги на международные перевозки или на движение денежных средств через государственные границы.

Органы и учреждения системы ООН внесли значительный вклад в формирование и динамичное развитие международного нрава окружающей среды. Особая заслуга в этом отношении принадлежит Программе ООН по окружающей среде, при непосредственном участии которой были разработаны и заключены многие важнейшие международные конвенции. В качестве примера можно привести Вашингтонскую конвенцию о международной торговле видами дикой флоры н фауны, находящимися под угрозой исчезновения, 1973 г., Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 г. и Рамочную конвенцию ООН об изменении климата 1992 г. Отдельно следует упомянуть Венскую конвенцию об охране озонового слоя 1985 г. — соглашение, которое некоторые комментаторы расценивают как "значительный дипломатический прорыв", заложивший основы "новой глобальной дипломатии. Конвенция была подписана менее чем через год после того, как ученым удалось определить существо проблемы. Всего лишь два года спустя эта Рамочная конвенция была дополнена Монреальским протоколом, содержавшим конкретные обязательства государств по снижению выбросов в атмосферу разрушающих озон веществ. ЮНЕП сыграла лидирующую роль в организации широкомасштабных научных исследований в данной области, а затем и непосредственно в процессе разработки и заключения Венской конвенции.

Определенный вклад в развитие механизма международно-правового регулирования охраны окружающей среды внесли также некоторые специализированные учреждения ООН и Международное агентство по атомной энергии. Так, под эгидой ЮНЕСКО были разработаны два важнейших универсальных соглашения: Парижская конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия и Рамсарская конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение. Международная морская организация участвовала в разработке большинства соглашений в области охраны природной среды мирового океана. В их числе — Лондонская конвенция о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 и Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. МАГАТЭ, вскоре после аварии на Чернобыльской АЭС, инициировала заключение двух конвенций: о раннем уведомлении о ядерном инциденте и об оказании помощи в случае ядерного инцидента.

На региональном уровне заслуживает внимания деятельность Европейской экономической комиссии ООН, которая первой в системе ООН занялась рассмотрением экологических проблем (первое природоохранное соглашение под эгидой ЕЭК было заключено еще в 1958 г.). К числу наиболее значительных достижений ЕЭК относится Женевская конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. В области охраны атмосферы Конвенция явилась первым юридически обязательным документом, заключенным на широкой региональной основе. Более того, на сегодняшний день Женевская конвенция 'служит одним из редких примеров действенного природоохранного соглашения: с момента вступления в силу в 1983 г. она была расширена путем принятия пяти протоколов, устанавливавших темпы и объемы сокращения государствами-участниками выбросов загрязняющих веществ. В результате, согласно данным на 1994 г., осуществление Конвенции оказало значительное воздействие на общее уменьшение выбросов серы и на стабилизацию выбросов оксидов азота в регионе ЕЭК. Под эгидой ЕЭК были разработаны и другие важные для европейского региона соглашения, такие как, например. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.

В 1994 г. Комиссия международного права завершила работу над проектом статей по праву ненавиганионных видов использования международных водотоков (речь идет, по сути, об использовании вод международных рек в качестве природного ресурса). На основании этого проекта под эгидой ООН в 1997 г. была заключена соответствующая универсальная конвенция. Организация Объединенных Наций и ее специализированные учреждения оказывают влияние на развитие международного права окружающей среды и таким традиционным для международных организаций способом, как принятие собственных решений, юридически не обязательных для государств-участников. В частности, ряд важных резолюций природоохранного значения был принят Генеральной Ассамблеей. Особое место среди них занимает Всемирная хартия природы (резолюция 37/7 от 28 октября 1982 г.) Данный документ представляет собой свод, принципов, которыми государства, а также неправительственные учреждения и отдельные лица должны руководствоваться в ходе осуществления любой деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду. Положения Хартии впоследствии были закреплены в некоторых международных соглашениях и законодательстве ряда государств .

Решения в области охраны окружающей среды, помимо Генеральной Ассамблеи, принимаются также некоторыми специализированными учреждениями ООН (например. Международной организацией гражданской авиации) и, разумеется. Программой ООН по окружающей среде. Так, ЮНЕП были разработаны руководящие принципы, касающиеся управления разделяемыми природными ресурсами (1978), загрязнения морей с наземных источников (1985), опасных отходов (1987).

В целом решения международных организаций, в том числе и органов и учреждений ООН, образуют достаточно специфическую группу источников международного экологического права, которую принято называть "мягким правом". Конечно, вследствие своего рекомендательного характера эти документы не являются "правом" в строгом смысле слова. Тем не менее, формулируя цели и стандарты, они определяют направления последующего развития договорного и общего права. Преимуществом данной категории источников является то, что они способны более оперативно по сравнению с традиционной дипломатией реагировать на стремительные изменения в научных представлениях о состоянии окружающей среды. Кроме того, выступая в качестве самостоятельного субъекта права, международные организации в своих решениях отражают скорее интересы окружающей среды, чем интересы отдельных государств, на позицию которых нередко влияют политические и экономические факторы. Реальная угроза глобального экологического кризиса требует существенной реорганизации механизма международно-правового регулирования охраны окружающей среды. На сегодняшний день его основной элемент составляют международные соглашения. Несмотря на некоторые обнадеживающие тенденции, наметившиеся в договорном процессе, важно иметь в виду, что исключительно традиционная дипломатия по сути своей не способна обеспечить адекватное регулирование всего сложнейшего комплекса экологических проблем. Определенную альтернативу договорам представляют решения международных организаций, однако, в подавляющем большинстве случаев государства не обязаны их соблюдать. В настоящее время необходимо создать в рамках ООН орган, полномочный принимать акты, юридически обязательные для всех государств-участников.устя двадцать лет после Стокгольма, в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро состоялась Конференция ООН по окружающей среде и развитию. Форум собрал рекордное число участников: 179 государств направили в Бразилию в общей сложности 8 тыс. делегатов. В его работе приняли участие также 3 тыс. представителей неправительственных международных организаций. Знаменательно, что параллельно с межправительственный конференцией в пригороде Рио-де-Жанейро прошел Глобальный форум, который посетили более 20 тыс. частных лиц. Значение, которое высокопоставленные чиновники и рядовые представители общественности, собравшиеся .в Рио-де-Жанейро, придавали решению экологических проблем, проявилось в девизе конференции: "Наш последний шанс спасти планету".Одним из результатов работы конференций явилось принятие Декларации по окружающей среде и развитию и амбициозной программы действий под названием "Повестка дня на XXI век". Декларация представляет собой свод 27 принципов, которые во многом перекликаются с положениями Стокгольмской предшественницы. В то же время в Декларации Рио-де-Жанейро нашли отражение кардинальные изменения, произошедшие в мире в 80-е гг.

На конференции в Рио-де-Жанейро были также открыты для подписания два важнейших глобальных соглашения: Рамочная конвенция об изменении климата и Конвенция о биологическом разнообразии. Конвенции направлены соответственно на достижение стабилизации содержания в атмосфере парниковых газов и обеспечение устойчивого использования генетических ресурсов планеты. Оба документа, хотя и имеют огромное значение, составляют лишь фундамент для последующего развития правового регулирования в данных областях. Предполагается, что для реализации целей, определенных в конвенциях, государства должны разрабатывать национальные планы, принимать соответствующие законы и заключать международные соглашения, уточняя тем самым обязательства, взятые на себя в Рио.

Как и документы, одобренные в Стокгольме, решения конференции в Рио-де-Жанейро (прежде всего, план мероприятий "Повестка дня на XXI век") имели определенные организационные последствия, главным из которых стало создание Комиссии по устойчивому развитию (КУР) КУР является вспомогательным органом ЭКОСОС, призванным поощрять и анализировать прогресс в осуществлении "Повестки дня на XXI век" на национальном, региональном и глобальном уровнях и содействовать комплексному и рациональному регулированию развития и охраны окружающей среды. Многие авторы расценивают учреждение КУР как едва ли не самый значительный итог конференции в Рио, однако, думается, подобные оценки несколько преувеличены. Дело в том, что ее полномочия носят весьма скромный Характер. В компетенцию Комиссии не входит принятие каких-либо юридически обязательных решений. Более того, государства не обязаны, а лишь вправе предоставлять КУР свои доклады, что существенно ограничивает ее надзорные функции. Таким образом. Комиссия является чем-то вроде дискуссионного клуба, основная задача которого состоит в мобилизации политической воли государств. Вряд ли на современном этапе можно считать большой победой создание еще одной бюрократической структуры, имеющей перед собой наполеоновские планы, но не обладающей какими-либо властными рычагами.